深入贯彻落实科学发展观 奋力开拓农业综合开发资金管理工作新局面
——黄家玉副主任在全国农业综合开发资金管理培训暨财务工作会议上的讲话
（2007年12月12日）
同志们:
这次会议是在举国上下学习贯彻党的十七大精神的新形势下召开的，主要任务是以十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，总结近年来的农业综合开发资金管理工作，交流农业综合开发资金管理经验，安排部署当前和今后一段时期农业综合开发资金管理工作，并对有关资金管理的制度办法进行培训和讨论。会上，还将表彰2006年度农业综合开发资金决算工作先进单位。下面，受国家农发办王建国主任委托，我代表国家农发办就农业综合开发资金管理工作，讲几点意见。
一、坚持真抓实干，近年来农业综合开发资金管理工作取得新成绩
2005年年初全国农业综合开发办公室主任暨财务工作会议召开以来，全国从事农业综合开发工作的广大干部职工认真学习贯彻中央关于农业综合开发工作的方针政策和国家农业综合开发联席会议精神，按照财政部党组的统一部署，以“深化改革、加强管理”为主线，不断加强和规范农业综合开发资金管理工作，取得了新的显著成绩。这里所说的资金管理，不是指狭义的管理，而是包涵农业综合开发资金筹集、使用、检查、回收的资金运行全过程的管理。
（一）资金投入规模稳步增长。近几年是强农惠农政策力度最大、农民群众受益最多的时期之一，也是农业综合开发力度不断加大、开发成就较为显著的时期之一。通过多层次、多渠道筹集资金，农业综合开发投入规模呈现稳步增长的态势。一是中央财政投入逐年增加。2007年中央财政预算安排的农业综合开发资金，由2004年的90.55亿元增加到115.17亿元。2005年至2007年，中央财政预算共安排农业综合开发资金318.72亿元，年均增长8.35%。同时，近三年中，通过实施利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目、世界银行贷款科技项目及外国政府赠款项目等三个外资项目，共投入资金折合人民币10.6亿元，全部由中央财政统借统还。二是在中央财政资金引导下多渠道、多层次增加投入。中央财政资金投入的逐年增加，有效地带动了地方财政、农村集体和农民群众自筹及其他资金投入的增长。据统计，2005年至2007年，累计投入农业综合开发的地方财政配套资金216.72亿元，农村集体和农民群众筹资投劳393.62亿元，吸引银行贷款及其他资金投入73.74亿元。尤其是地方财政配套资金，从全国总的情况看落实得比较好。2005年地方财政应配套资金60.7亿元，实际落实配套资金62.62亿元，完成103.16%；2006年地方财政应配套资金62.9亿元，实际落实配套资金68.11亿元，完成108.17%。
2005年至2007年，全国共投入国家立项的农业综合开发项目资金1006.87亿元。三年投入了一千多亿元的资金，并且实实在在地用于支持农业生产发展和农民增收，规模是相当可观的。投入规模的稳定增长，既有效地保证了农业综合开发项目的顺利实施，使农业综合开发在原有良好基础上不断取得新的进展，有力地促进了农业综合生产能力提高和粮食稳定发展，促进了农业产业化经营发展和农民持续增收，同时也保证了农业综合开发在发展现代农业、建设社会主义新农村中的地位日益突出，在全面建设小康社会进程中的作用不断增强。
（二）资金投入政策调整完善取得新进展。近年来对农业综合开发投入政策的调整和完善，主要体现在三个方面：一是调整中央财政资金投入比例。为了突出对农业主产区尤其是粮食主产区建设高标准农田的支持，2005年对部分省（单位）中央财政资金用于土地治理项目、产业化经营项目的投入比例作了调整，其中江苏、山东两省由65：35调整为70：30；新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局由75：25和70：30调整为85：15。同时，按照规范高效和便于管理的原则，自2005年起，将产业化经营项目中央财政资金无偿、有偿投入比例，统一调整为25：75。二是调整地方财政配套政策。在2004年较大幅度地降低地方财政配套比例的基础上，2005年以来对少数地区的中央财政资金与地方财政资金配套比例，以及省本级财政承担地方财政配套资金的比例进一步作了调整，使配套政策更加切合实际，有利于地方财政配套资金落到实处。三是完善农民筹资投劳政策。为适应农村改革的新形势，更加有效地引导农民筹资投劳，国家农发办于2005年印发了新的农业综合开发农民筹资投劳管理规定，进一步明确了筹资投劳要遵循的原则和管理办法，降低了农民筹资投劳与中央财政资金投入的比例，并明确农民筹资投劳原则上以投劳为主，个别筹资确有困难的可以全部投劳。许多地方结合本地实际积极探索引导农民筹资投劳的有效措施，如河南、江苏等省对农民购置农机具、新打和修复机电井及配套设备实行以农民投入为主，财政资金按一定比例给予补贴，收到了很好的效果。
（三）资金管理制度建设迈出新步伐。2005年财政部以部令形式颁发的《国家农业综合开发开发资金和项目管理办法》（财政部令第29号），是农业综合开发资金管理的第一个部门规章，是近年来农业综合开发资金管理制度建设最重要的成果。同时，资金管理制度建设在以下几个方面迈出了新的步伐。一是制定财政资金配套保障试点办法。为促进各地区按投入政策规定落实配套资金，以财政部文件印发了《农业综合开发财政资金配套保障试点办法》，确定从2005年起开展财政配套保障试点，即由试点省先行安排地方财政配套资金，再依据配套比例计算确定中央财政资金投入规模。2005年选择江西等8个省（区）进行试点，2006年试点省份扩大为12个，2007年进一步扩大为17个。从近几年上报的配套资金安排情况看，试点地区均按要求足额安排了地方财政配套资金，部分地区还实现了超额配套。二是完善投资参股经营试点管理办法。对《农业综合开发投资参股经营项目试点管理办法》进行了修订，并先后制定了《农业综合开发投资参股资产运营机构考核办法（试行）》、《国家农业综合开发投资参股国有股权收益收缴管理办法》等制度，保证了投资参股试点工作积极有序地推进。三是修订完善农业综合开发财务会计制度。为适应农业综合开发政策的调整变化，进一步加强和规范财务管理、会计核算工作，2006年8月以财政部文件印发了新的《农业综合开发财务管理办法》，以及《<农业综合开发资金会计制度>补充规定》。在这次会上要针对这两个办法进行培训，希望大家利用这个机会进一步加深理解。四是制定农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法。2005年初，根据国务院颁发的《财政违法行为处罚处分条例》，结合农业综合开发工作的实际情况，财政部印发了《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》，使处罚违规违纪行为进一步法制化、规范化。同时，近年来各地区的制度建设也取得了长足的进展。湖南省人大常委会颁发了《湖南省农业综合开发条例》，重庆、新疆等省（区）的人大常委会或政府印发了关于农业综合开发工作的决定或办法，广东、云南、浙江、江苏、湖北、福建、内蒙古、青海等省（区）结合本地实际制定了一系列具体的制度办法。
（四）资金管理机制创新取得新进步。一是积极推进投资参股经营试点工作。这项试点从2004年起步。2005年以来，在不断完善制度办法的同时，进一步扩大试点范围，加大试点力度。2004年至2007年，共有27个省（自治区、直辖市、计划单列市）开展了试点，中央财政累计安排农业综合开发投资参股资金24.9亿元，扶持试点项目221个，吸引民营资本、金融资本等各类资金约115亿元。通过这项试点，既创新了投入机制、又扩大了投入规模，既促进了龙头企业发展壮大、又带动了农民增收。二是通过贴息吸引银行贷款投入。从2005年起，由中央财政单独安排贴息资金，对符合农业综合开发产业化经营项目扶持范围和立项条件的银行固定资产贷款利息予以补贴。2005年至2007年，中央财政安排贴息资金2.11亿元，吸引银行贷款36.55亿元，明显放大了财政资金的“乘数效应”，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用。三是开展“先建后补”试点。从2006年起，选择部分农业综合开发中型灌区节水配套改造项目开展“先建后补”试点，即先用地方财政资金和水利部门自筹资金用于项目建设，中央财政在这两项资金到位后再予以补助。目前这项试点进展顺利。
（五）资金分配下达工作显著改进。一是完善中央财政资金分配办法。实践证明，把涉及到的各种因素科学合理地加以量化，设定公式计算分配资金，是分配专项资金的先进有效的办法。为此，近年来坚持并不断完善以“综合因素法”为主分配中央财政资金，进一步修订了完善中央财政资金分配办法。修订的主要内容是：将基础资源因素和工作质量因素权重由60：40调整为各占50%，以促进各地区不断提高工作质量；在基础资源因素中增加了“粮食总产量”因素，以进一步支持产粮大省加强高标准农田建设。二是改进中央财政资金投资控制指标下达工作。为有利于地方财政足额安排配套资金，做到资金早下拨，项目早实施、早见效，近两年将下一年度的存量资金投资控制指标提前到当年10月份下达。同时，坚持对产业化经营项目下达指导性投资指标，根据各地区项目申报及评审情况，最终确定各地产业化经营项目投资规模，以利于避免地方为争取资金硬性拼凑项目的问题。三是明显加快了中央财政资金拨借进度。由于投资指标下达早，项目计划编报和批复时间大大提前，近年来中央财政资金拨借的进度明显加快，既加快了预算执行进度，又保障了项目实施的需要。同时，近年来各地区分配资金、下达投资指标、拨借资金等方面的工作，也都有很大的改进。
（六）资金监督检查工作进一步强化。按照“内部自查是基础、外部监督是关键、严格处罚是保障”的工作思路，采取多种措施，进一步强化对农业综合开发资金的监督检查。一是认真搞好自查自纠。通过开展农业综合开发项目计划执行情况、资金拨借情况、配套资金落实情况等专项检查、项目中期检查、竣工项目验收及验收考评等多种形式的自查，及时发现资金使用管理中存在的问题，采取有效措施认真加以整改。二是切实加强外部监管。密切配合审计和财政监督等有关部门，并注重运用社会中介机构的力量，定期或不定期对农业综合开发资金筹集、使用和管理进行检查。同时，在项目区和以村为单位的分片项目区推行了资金和项目公示制，在公示牌上详细列明项目区总投资情况、改造面积、具体的工程措施以及各项措施的财政投资情况，让项目区广大农民群众了解掌握资金使用的具体情况，真正将项目实施和资金使用置于广大群众的监督之下，使之成为受益群体的同时也成为监督群体。三是严格按规定落实处罚措施。对于农业综合开发资金使用管理中的违规违纪行为，严格按照《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》等有关规定进行处罚，并将处理结果在一定范围内进行通报，以充分发挥警示作用。这充分表明，财政部、国家农发办多次强调对农业综合开发资金违规违纪问题要严肃处理，决不是一句空话。
（七）有偿资金债务风险化解工作取得重大突破。2004年以前，中央财政用于农业综合开发土地治理项目的资金中，有部分有偿资金投入，这部分有偿资金主要由农民和农村基层组织承借，需在2009年以前分年偿还。为加大中央财政对农业基础设施建设的扶持力度，减轻农民和基层组织的债务负担，经国务院领导同意，财政部于2006年下发了《关于核减2003-2009年到期中央财政农业综合开发土地治理项目有偿资金债务的通知》，共核减土地治理项目有偿资金债务44.86亿元，范围涉及13个粮食主产区（含黑龙江省农垦总局）、财力状况较差的12个中西部省（区、市）、新疆生产建设兵团以及福建省，重点核减粮食主产县（市、农场）及国家扶贫开发工作重点县的有偿资金债务。此项债务核减后，进一步调动了广大农民改善农业生产条件、发展粮食生产的积极性，有力地促进了农民减负增收。社会各界对此反响热烈，盛赞其为贯彻落实中央“多予少取”方针的又一重大惠农举措。对核销上述债务后土地治理项目有偿资金债务余额17.76亿元，也研究提出了初步处理意见。同时，为妥善解决有偿资金呆账问题，及时化解债务风险，近年来逐步建立了严格规范的呆账核销机制。根据《农业综合开发财政有偿资金延期还款和呆账处理暂行规定》，财政部经认真审核，于2003年、2005年和2006年先后分四次核销农业综合开发有偿资金呆账26.55亿元，并在充分调查、认真清理的基础上，核销农业综合开发中央部门项目有偿资金呆账0.36亿元。通过实事求是核销呆账，有效地缓解了地方财政和中央有关部门有偿资金还款压力，并妥善解决了一些历史遗留问题。从2007年起，在每年催收到期应还的中央财政有偿资金之前，将先对各地经严格审核后符合条件的呆账予以核销。
（八）引导财政支农资金整合工作稳步推进。为发挥农业综合开发资金和项目的优势，引导和促进支农资金的整合，切实发挥支农政策和支农资金的合力效益，近年来，各地区按照国家农发办的统一部署和要求，根据“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，积极开展以农业综合开发项目为平台，引导和促进支农资金整合的试点，取得明显成效。浙江、湖南、安徽、江苏、云南等省这方面的工作起步早、力度大，走在了全国的前列。同时，自2007年起，在18个省（区）及新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局共20个地区的43个县（市、区、农场），启动了“农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点项目”，发挥农业综合开发项目的优势，搭建农业基础设施建设和农村产业经济发展类资金整合的平台，引导其他资金统筹支持新农村建设，提升新农村建设的整体效果。在农业综合开发资金的引导下，试点地区的支农资金产生了统筹集聚效应。2007年中央财政用于这项试点的投入2.35亿元，地方财政配套投入1.22亿元，引导农民筹资投劳1.47亿元，整合水利、林业、卫生、农机、交通等其他支农资金0.55亿元。2007年这项试点项目总投资达5.59亿元，初步探索出了一条从生产领域入手统筹推进、又好又快地支持新农村建设的有效途径。
在肯定成绩的同时，也要清醒地认识到，农业综合开发资金管理还存在一些矛盾和问题，主要有：一是资金投入与需求的矛盾比较突出；二是资金投入政策机制有待进一步完善和创新；三是部门项目配套资金不落实的问题比较突出；四是少数地区财政有偿资金没有真正用于项目建设；五是农发队伍人员素质和能力同新形势新任务不完全适应。我们要高度重视这些问题，认真研究解决。
总起来说，近几年来，我们对农业综合开发资金管理规律的认识进一步深化，加强资金管理的能力不断提高，资金管理水平有效提升，资金管理工作取得了新的显著成绩。这是全体农业综合开发工作人员共同努力和有关各方大力支持的结果。在此，我谨代表国家农发办向全国广大农业综合开发干部职工致以崇高的敬意！向所有关心、支持农业综合开发工作的各级领导和同志们表示衷心的感谢！
二、深入贯彻落实科学发展观，切实提高农业综合开发资金管理效能
农业综合开发资金管理的过程，实质上是发挥农业综合开发职能作用的过程。资金管理影响甚至决定发挥农业综合开发职能作用的效果。我们要认真学习贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，切实提高农业综合开发资金管理的效能，促进资金投入规模不断增长、资金使用效益不断提高，推动农业综合开发事业又好又快发展、农业综合开发的职能作用得到充分发挥。
（一）既要坚定信心决心，又要增强忧患意识
回顾过去，农业综合开发工作取得了辉煌的成就。党中央、国务院一直高度重视和支持农业综合开发工作，在中央文件和中央领导同志讲话中，对农业综合开发有许多深刻精辟的论述和明确要求。党和国家领导人多次视察农业综合开发项目，据不完全统计，党的十六大以来，胡锦涛总书记先后9次、温家宝总理先后4次视察农业综合开发项目并作重要指示。回良玉副总理多次指出，现在到地方看搞得比较好的农业项目，绝大多数是农业综合开发项目。地方各级党委、政府始终把农业综合开发工作摆在农业农村工作的重要位置。许多省（区、市）人大、政协组织视察农业综合开发项目区并给予了很高的评价。项目区广大干部群众对农业综合开发热切企盼、衷心拥护。这些成绩的取得，与农业综合开发资金管理工作做得好是分不开的。农业综合开发资金是财政支农资金中管理最严格、效益最好的资金之一，已经成为有关各方的共识。
展望未来，农业综合开发肩负着重要的使命。首先，加强农业基础设施建设、逐步改变我国农业基础设施薄弱的状况，是建设社会主义新农村进程中一项长期的重要任务，农业综合开发资金是加强农业基础设施建设的一支重要力量，投入力度会不断加大。其次，在长期坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为农村基本经营制度的情况下，通过投入农业综合开发资金，能够把一家一户的农民组织起来，有效地进行较大规模的农业基础设施建设。第三，农民是农业综合开发的主体，也是新农村建设的主体，在农民收入水平、积累能力和投入能力比较低、并且这种状况在今后相当长的时期内难以根本改变的形势下，增加农业综合开发财政资金投入，能够有效地带动农民增加对改善农业生产条件的投入，把国家的投入与农民的投入有机结合起来，在实施农业综合开发的同时，更加有力地推进新农村建设。总之，继续增加农业综合开发资金投入，大力推进农业综合开发，符合“三农”工作的实际，符合发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是一项富有生命力的长期政策。我们要增强使命感和责任感，进一步坚定做好农业综合开发资金管理工作的信心和决心。
同时，我们也要居安思危，增强忧患意识。首先，缓解资金投入与需求矛盾的任务比较艰巨。近年来农业综合开发资金投入实际增长幅度，远不能适应对资金投入的需求。如果未来一段时期不能争取农业综合开发资金有较大幅度的增长，就难以完成党中央、国务院赋予农业综合开发的任务。这就要求我们要尽最大努力，去争取农业综合开发资金规模的增长。其次，资金管理工作中还存在不少问题。有些问题带有一定的普遍性，个别地区某一方面的问题还相当严重，如对项目申报材料弄虚作假，造成恶劣影响。解决这些问题，需要下很大的力气，采取综合性的措施。此外，有些支农专项资金的使用方向或具体用途与农业综合开发资金相近，必须进一步提高资金管理水平和使用效益，才能体现农业综合开发资金的优势。面对这种局面，我们决不能满足于已经取得的成绩，沾沾自喜、得过且过、墨守成规、不思进取。要戒骄戒躁、加倍努力，不断增强资金管理能力，不断加强资金管理工作，不断提升资金管理水平，不断提高资金使用效益。只有这样，才能有效地保障农业综合开发事业蓬勃发展。
（二）既要立足本职，又要服务大局
既要做好农业综合开发本职工作，又要服从和服务于农业农村发展的大局，这个道理大家都清楚。从当前农业综合开发资金管理工作的实际情况看，要真正做、始终做到立足本职和服务大局的有机统一，其实并不容易。当前要着重强调两点：一是紧紧围绕中心任务开展工作。要始终紧紧围绕农业农村发展各个阶段的中心任务开展工作，以完成好农业综合开发的主要任务为切入点，充分发挥农业综合开发的职能作用，有力地推动中心任务的完成。不这样做，农业综合开发就没有地位，就难以得到各级党委、政府的重视和支持。同时，由于农业农村工作的中心任务涉及到方方面面，各个部门、各类资金有明确的职责分工和具体任务，而农业综合开发资金是非常有限的，不可能包打天下。我们不能把农业农村工作的中心任务，简单地等同于农业综合开发所要完成的任务。相应地，在农业综合开发资金的安排使用上，既不能面面俱到，也不能平均用力，而必须突出重点，抓住关键。因此，在农业综合开发工作任务与农业农村中心任务的关系上，强调“紧紧围绕”这四个字，恰如其分。这是我们必须想清楚、想正确的一个重要问题，否则，在工作思路和资金安排上就可能会出现偏差。二是进一步增强各级农发机构的合力。各级农发机构在研究政策、开展工作、提出意见和建议时，既要考虑加强本地区工作的需要，更要考虑全国大多数地区的需要、考虑农业综合开发事业整体发展的需要，齐心协力，共同把农业综合开发资金管理工作做好。要切实加强上下左右的沟通和联系，及时总结交流好的做法和经验，共同研究解决工作中面临的问题。沟通和联系的具体方式可以灵活处理，但一年到头什么信息都没有实在是不应该的。一般而言，提供质量比较高的书面材料是各级农发机构沟通和联系的主要方式，各地区应当更加重视这方面的工作。
（三）既要增加投入，又要加强管理
多渠道、多层次地不断加大投入，是推动农业综合开发事业发展的前提和保障。农业综合开发实施以来，逐步确立了中央财政资金引导、地方财政资金配套，同时吸引银行贷款、农民自筹和其他资金共同投入的多元化投入机制。多年来的实践证明，这种投入机制符合社会主义市场经济体制要求和我国农业发展的客观实际，是确保农业综合开发资金投入稳定增长的长效机制，必须长期坚持并在实践中不断完善。中央和地方财政要继续加大对农业综合开发的资金投入。要总结和探索各种有效措施，鼓励和引导农民群众、信贷资金和其他社会资金增加对农业综合开发的投入。
需要强调的是，各地区要继续抓好地方财政配套资金落实工作。为进一步完善农业综合开发投入机制，有效缓解地方财政配套压力，从1994年起，财政部对农业综合开发地方财政配套政策多次进行了修订。1994年将地方财政配套比例由全国各地统一按1：1执行，改为根据各地财力状况实行区别对待。2001年、2003年和2004年，财政部又根据农业综合开发工作重点和各地财力状况，连续调整了地方财政配套比例，使全国中央财政资金与地方财政资金平均配套比例降为1：0.66，其中农业主产区及西部财力困难地区配套比例调整为1：0.5以下，对国家扶贫开发工作重点县和财政困难县原则上取消了配套要求，体现了对中、西部地区和基层财政的照顾和倾斜。从近几年检查验收和决算情况来看，全国大部分省份能够按规定足额落实财政配套资金，云南、河南、甘肃等省还连续多年实现了超额配套。但仍有少部分地区未能达到国家规定的配套要求。2006年，为贯彻落实温家宝总理关于“配套资金的办法应在深入研究的基础上予以改进”的批示精神，以及财政部领导关于认真研究完善农业综合开发财政配套政策的要求，国家农发办对财政配套政策进行了专题研究，得出了以下基本结论：一是农业综合开发属于中央和地方共同事权和支出范围，地方财政应该安排必要的投入；二是农业综合开发要求地方财政配套投入是经国务院批准的，配套依据明确而充分；三是中央财政与地方财政的配套比例总体上是合适的，各地区承担的配套任务在地方财力可承受范围之内。农业综合开发财政配套资金占地方可用财力的比重，2004年为0.46%，2005年降为0.38％，2006年进一步降为0.34%。同时，中央财政农业综合开发资金要求地方配套，目的是为了增强地方政府责任、引导地方财政资金投向、扩大农业综合开发项目的财政支持规模。这是经国务院批准同意、也是财政部规章制度明确规定的。各地区要按政策规定足额安排财政配套资金，及时拨付到位。尤其是部门项目，现在实行省级财政部门（农发机构）和农口有关部门联合申报，必须与地方项目一样落实好配套资金。对未按规定落实的，要严格按照财政部有关规定进行处罚。
投入规模越大，越要加强管理。各级农发机构的领导和工作人员，要进一步提高对农业综合开发资金管理重要性的认识，切实把加强资金管理放在与增加资金投入同等重要的位置，彻底改变一些地方重资金投入、轻资金监管的现象，更加重视资金管理工作，更加熟悉资金管理工作，更加关心和支持资金管理工作。要牢固树立“抓资金管理就是抓资金投入，抓资金管理就是抓资金安全，抓资金管理就是抓资金效益”的新的理财观念，真正做到认真负责、严谨细致、精益求精，不断提高农业综合开发资金使用效益。
（四）既要突出重点，又要兼顾一般
有限的农业综合开发资金主要投到哪里，投到这些地区主要做什么，这是农业综合开发的重大政策问题。根据党中央、国务院的要求，农业综合开发资金要在突出重点地区、重点项目的前提下，兼顾其他地区、其他项目。一是在区域布局上，要突出以粮食主产区为重点，兼顾其他地区。13个粮食主产省份耕地面积占全国的64%，粮食产量占全国的73%，粮食主产区在全国农业发展格局中具有举足轻重的地位。始终坚持以粮食主产区为投入重点，是农业综合开发的一条重要原则。从全国范围看，农业综合开发资金要进一步向粮食主产省份倾斜，农业综合开发项目要进一步向粮食主产省份集中。从各地区看，资金和项目安排要进一步向粮食主产县（市）倾斜。只有这样，才能集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和调出量大的核心产区。同时，要适当兼顾非粮食主产省份、非粮食主产县（市）。二是在资金投向上，要突出以建设高标准农田为重点，兼顾其他任务。农业综合开发的任务主要是，大力支持高标准农田建设，积极推进农业产业化经营，有效促进农业科技进步，切实保护和改善生态环境。在这四项任务中，最重要的是建设高标准农田。通过对中低产田进行改造建设高标准农田，始终是农业综合开发的基本任务，也是评价农业综合开发是否成功的主要标志。必须长期坚持重点支持高标准农田建设，同时兼顾农业综合开发的其他任务。
处理好突出重点与兼顾一般的关系，难点在于要如何把握好集中资金的“度”。资金集中不够不足以突出重点，资金集中过度则难以兼顾一般。怎样做到适度地集中资金，是对我们政策业务水平的一个考验。这种考验不仅过去、现在存在，将来还会长期存在。从目前情况看，中央财政农业综合开发资金投入的区域政策是，重点用于农业主产区特别是粮食主产区，其中每年新增资金80%以上用于农业主产区特别是粮食主产区。资金投向方面的政策是，用于土地治理项目的资金全国平均占70％以上，并分地区确定了不同的投入比例；在土地治理项目中，除少数生态治理任务比较重的地区之外，绝大多数地区90％以上用于中低产田改造项目及少量中型灌区节水改造项目。同时，许多地区也都明确了支持粮食主产县（市）改造中低产田的倾斜政策。目前执行的投入比例是否科学合理 对主产区、对土地治理项目特别是改造中低产田的投入究竟倾斜到什么程度最合适 请大家共同作深入的研究，尽快提出切实可行的意见和建议。
（五）既要尊重自然规律，又要尊重经济社会发展规律
人类的一切开发活动都必须尊重自然规律。农业综合开发工作、农业综合开发资金管理，必须以尊重自然规律，有利于保护和改善生态环境为前提，走集约、节约开发农业资源的新路子，促进农业可持续发展。同时，又要尊重经济社会发展规律，注重经济效益，社会效益和生态效益的统一。从资金管理的角度看，当前要着重深入研究如何适应经济发展规律、社会发展规律的要求，破解农业综合开发资金管理中的一些难题。比如，如何更加有效地引导工商资本投入农业综合开发的问题。资本追求利润的最大化，是市场经济条件下的一条经济规律。而农业的比较效益总体上比较低，要有效地引导工商资本投入农业综合开发，就离不开补贴、贴息等补助措施，就要合理地确定补贴、贴息的规模和水平，使这些资金投入农业综合开发的回报率，不低于或接近于同期资本社会平均利润率。再如，在农村劳动力大幅减少的地区农民筹资特别是投劳如何落实的问题。随着工业化、城镇化进程的加快，留在农村的劳动力呈逐步减少的趋势，这是农村社会发展的一条规律。从我国实际情况看，近年来留在农村的劳动力大幅度减少，有的地方甚至出现了只剩老、弱、病、残的所谓“空心村”。在这些地方实施农业综合开发，要充分考虑当地的实际状况，确定合理的筹资投劳政策。今天我只是在这方面点点题，目的是希望引起大家的重视，共同加强这方面的思考和研究。
（六）既要坚持基本做法，又要推进改革创新
农业综合开发的基本做法，可以归纳为三条：一是以改造中低产田、建设高标准农田为基本任务；二是坚持综合性的开发方式；三是严格按项目管理资金。这三条，明确了农业综合开发主要做什么、怎样做、怎样管的问题，既是整个农业综合开发工作的基本做法，也农业综合开发资金管理的基本做法，是农业综合开发事业生存发展的前提和保障。现在回想起来，农业综合开发能够走到今天，主要就是靠的这三条。实事求是地说，在农业综合开发发展进程中，自1994年也就是农业综合开发进入第二个发展阶段以来，由于农业农村客观形势的发展变化、农业农村工作中心任务的发展变化，一些同志对这三条特别是以改造中低产田、建设高标准农田为基本任务这一条，在认识上曾经有过一些动摇。所幸这种动摇的倾向，始终不是主流认识，并且及时得到了纠正。总的看，农业综合开发战线绝大多数同志对这三条基本做法在认识上始终是清醒的，是赞成并认真执行的。当前和今后一个时期，无论是农业综合开发资金管理，还是整个农业综合开发工作，都必须继续坚持这三条基本做法，不应稍存犹豫。
同时，要大力推进改革创新。这既是破解当前农业综合开发难题的迫切要求，也是推动农业综合开发事业发展的强大动力。对于推进改革创新的必要性和重要性，大家已经形成高度的共识。现在的问题是，如何科学地、有效地推进农业综合开发资金管理的改革创新。关键要把握三条：一是方向正确；二是切合实际；三是有序推进。方向正确，是指改革创新的政策措施要符合党中央、国务院的有关方针政策，符合市场经济发展和公共财政改革与发展的要求，符合农业农村改革与发展的要求。切合实际，是指改革创新的政策措施要从农业农村发展的实际需要出发，充分考虑农民的科技文化素质和承受能力，充分考虑农业综合开发的投入能力和管理水平，量力而行。有序推进，是指改革创新的政策措施要在具备条件的地区先行试点，及时总结试点经验，研究解决存在的问题，逐步扩大范围、加大力度，条件成熟后再全面推开。反之，偏离方向、脱离实际、一哄而上的新政策新措施，不是改革创新，而是起哄折腾、劳民伤财。因此，我们要统筹兼顾，把握正确的改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，既积极又稳妥地推进改革创新。
坚持基本做法与推进改革创新有一个重要的结合点，就是要与时俱进地赋予农业综合开发基本做法新的内涵，把改革创新的理念和措施融入到基本做法中。与过去相比，农业综合开发基本做法的内涵更丰富、更科学了。改造中低产田，要适应发展现代农业的要求，逐步提高投入标准和建设标准，把中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，建成与龙头企业紧密连接的优势农产品生产基地。坚持综合性的开发方式，既有山水田林路的综合，也有工程措施、科技措施、生物措施的综合；既有农林牧副渔的综合，也有经济效益、社会效益、生态效益的综合。严格按项目管理资金，在管理程序、管理手段、管理方式等方面，都有了许多新的变化。我们要随着实践的发展，与时俱进，不断充实、丰富和完善农业综合开发基本做法的内涵。
（七）既要完善规章制度，又要抓好贯彻执行
农业综合开发资金各个环节的管理工作，都应当落实到制度上。农业综合开发资金管理制度建设已经具备了良好的基础。为适应新形势新任务的要求，进一步规范管理、堵塞漏洞，必须继续健全和完善资金管理制度。在这里，我想强调三点：第一，各级财政部门、农发机构要共同承担起完善规章制度的责任。按照国务院“三定”方案的规定，国家农发办负责拟定农业综合开发的方针政策及项目管理、资金管理、财务管理制度。应当说，完善农业综合开发资金管理规章制度的主要责任在国家农发办。同时，地方财政部门、农发机构及有关部门农发机构也同样肩负着重要的责任，主要体现在两个方面：一是对国家农发办征求意见的政策制度，要认真负责地、及时有效地提出意见和建议。国家农发办一定会充分考虑、吸纳各地区及有关部门所提的意见和建议。二是要根据国家统一的政策制度，结合本地区、本部门的实际情况制定具体的管理办法和制度。各级财政部门、农发机构要齐心协力、共同努力，进一步健全和完善农业综合开发资金管理规章制度，为做好新时期资金管理工作提供制度保障。第二，修订或制定制度要进行深入的研究论证。任何一项制度的修订或制定，都要经过认真的调查研究，广泛听取有关各方的意见，尤其要注重听取基层同志和专家的意见，使制度的形成建立在科学民主、切实可行的基础上。在这方面，国家农发办要首先从自身做起，起到表率作用，请大家监督。第三，制度性规定要有一定的前瞻性。稳定性和长期性是制度的本质特征。已经出台的制度，不可能朝令夕改。但客观实际是日新月异、不断发展变化的。这就要求我们制定的制度既要切合实际，又要有一定的前瞻性。对于尚处在探索阶段、不够成熟的措施，只宜作出原则性的规定；对需要根据客观情况变化适时调整的政策措施，要通过授权调整等方式，留出必要的操作空间。
在健全和完善制度的基础上，必须切实抓好制度的贯彻执行。根据《国务院办公厅转发财政部关于农业综合开发若干意见的通知》（国办发［2002］13号）和财政部颁发的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（财政部令第29号），贯彻执行制度的责任，主要在地方各级财政部门和农发机构。地方各级尤其是基层财政部门和农发机构要真正负起责任，切实把农业综合开发各项规章制度贯彻执行好。
无论是做好制度修订、制定工作，还是做好制度贯彻执行工作，都有两个重要前提：一是要认真学习掌握制度。对制度出台的背景、制度所要解决的主要问题、制度的主要内容，都要全面的、深刻的、熟练的理解和掌握。同时，既要掌握农业综合开发资金管理制度，也要熟悉与之相关的法律、法规和规章。那种不愿意认真学习制度的想法，那种忙于具体工作对制度学习敷衍了事的做法，都是十分有害的。二要增强依法行政、依法理财的意识。加强基本法律知识的学习，坚持依法行政、依法理财，进一步增强严格执行各项资金管理制度的坚定性和自觉性。制度规定不合理的地方，在制度修订之前要按制度办，不能因自己认为制度不合理就随意加以变通。
（八）既要扎实工作，又要加强宣传
在长期的工作实践中，我们深深地体会到，为了更加有利于推进农业综合开发工作，只说不做不行，只做不说也不行，应当“既做又说”、“边做边说”。这既是推进整个农业综合开发工作的要求，也是做好农业综合开发资金管理工作的要求。首先，要继续扎扎实实地抓好工作。世界上的事情都是干出来的。我们要按照中央的要求，发扬求真务实精神、大兴求真务实之风，克服浮躁情绪，抛弃私心杂念，把心思用在干事业上，把精力投到抓落实中，通过踏踏实实的工作，创造实实在在的、经得起实践、群众和历史检验的工作成绩。
当前，尤其要加强宣传工作。之所以这样强调，是因为有的同志对农业综合开发地位和作用的认识，与农业综合开发实际已经发挥的作用和将来能够发挥的作用相比，存在比较大的差距。因此，我们要切实加大宣传力度。要通过多种渠道、多种形式，有针对性地加强对有关各方的宣传，把那些在认识上有偏差的同志作为宣传的重点对象。有计划地加强在中央和本地区主要新闻媒体上的宣传。努力增强宣传的感染力和影响力，力争把以我们自身宣传为主，转变为以农发机构和项目单位以外的第三方宣传为主。通过加强宣传，努力为农业综合开发争取更多的理解和支持，争取更加有利的舆论氛围。
总之，我们要按照科学发展观的要求，全面地、辩证地、发展地认识和把握以上八条中每一条涉及的两个方面的相互关系，使我们的认识始终符合不断发展变化的客观实际，更加科学地把握好农业综合开发工作的规律，指导我们进一步做好新时期的农业综合开发资金管理工作。
三、实施科学化、精细化管理，进一步提升农业综合开发资金管理水平
根据国家农业综合开发第二次联席会议精神和财政部党组对财政管理工作提出的新要求，当前和今后一个时期加强农业综合开发资金管理的总体要求是：深入贯彻落实科学发展观，围绕实现农业综合开发的目标任务，进一步完善政策、创新机制，实施科学化、精细化管理，不断提高资金管理的效能和水平，保障农业综合开发事业又好又快发展。农业综合开发资金的科学化管理，是指要从实际出发，实事求是，积极探索和把握农业综合开发工作规律，把握正确的管理方向，善于运用现代管理方法和信息化手段，充分发挥管理人员的作用。农业综合开发资金精细化管理，就是要树立精益求精思想和有效治理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，精确、深入、细致地实施管理，避免粗放式管理，提高资金管理的实效。科学化是精细化的前提，精细化是科学化在资金管理实践中的具体落实。科学化、精细化管理，符合现代管理发展趋势，是深入贯彻落实科学发展观的要求，也是不断提高农业综合开发资金使用效益、充分农业综合开发职能作用的迫切需要。
为落实农业综合开发资金实施科学化、精细化管理的要求，当前要着重抓好以下几项工作：
（一）严格执行“三专”管理和财政无偿资金报账制，进一步规范资金支出行为。对农业综合开发财政资金实行专人管理、专账核算、专款专用的“三专”制度和财政无偿资金县级报账制，是确保农发资金安全使用、提高资金使用效益的重要措施。为进一步规范县级报账制，国家农发办于2004年即下发了《关于进一步加强农业综合开发资金县级报账工作的通知》，明确要求所有农业综合开发县必须严格实行县级报账制，并把农业综合开发部门项目资金也纳入县级报账范围。各地要严格按照《通知》要求，进一步规范报账办法和程序，规范资金支出管理，严禁大额现金支付和白条入账。要把是否认真执行“三专”管理和县级报账制作为考核开发县资金和项目管理工作质量的重要指标。凡是发现没有实行县级报账制或农业综合开发财政资金专账核算的，将严格按照有关规定取消其农业综合开发县资格。
（二）强化各项措施，进一步加强资金监管。一是加强内部管理。从加强内部管理入手，严格规范农业综合开发资金管理，不断完善财政资金的分配办法和风险控制办法，确保资金规范分配、安全运行和有效使用。将加强资金管理与加强项目管理有机结合起来，完善项目前期立项、中期检查、验收考评和监测评价机制。认真实行专家评审制、项目法人制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制。要更加注重发挥基层财政部门、农发机构的监管作用，进一步强化对项目立项第一个关口和资金使用最后一个关口的管理。二是强化外部监督。要充分发挥审计部门、财政监督机构、社会中介机构以及新闻媒体和广大农民群众的监督作用，积极配合相关部门搞好农业综合开发资金审计、检查和监督工作，实现监督主体多元化、监督内容多元化和监督方式多元化，积极推动构筑全方位的农业综合开发资金监管体系。明年的资金检查工作要抓住两个重点：一是产业化经营项目的地方财政配套资金落实情况、财政有偿资金到位情况、财政无偿资金使用情况；二是实行配套保障试点地区的地方财政配套资金落实情况。
（三）认真研究有偿投入政策，切实加强有偿资金管理。要认真研究有偿投入的政策，深入分析产业化经营项目无偿有偿投入的比例应当如何调整完善、如何保证有偿资金真正用于项目建设等问题。同时，切实加强财政有偿资金管理。一是财政有偿资金必须及时投放。要把财政有偿资金是否及时用于项目建设，作为明年各级财政部门、农发机构资金检查工作的一个重点。二是做好有偿资金回收工作。在土地治理项目全部改为无偿投入、并且对过去投入土地治理项目的有偿资金债务大部分核销的情况下，可以说，回收资金的压力大大减轻了。各地区对到期应偿还的产业化经营项目及科技示范项目中央财政有偿资金，必须及时收回、足额偿还。三是做好有偿资金呆账核销工作。要严格按照财政部有关文件的要求，认真做好呆账核销的前期审核和申报工作，保证申报材料的真实性和完整性。凡是不符合规定的，一律不予核销。四是做好有偿资金债务核减工作。对财政部下达的债务核减方案，地方各级财政部门、农发机构必须认真落实，及时解除与农民群众和基层组织的债务关系，做到“上清下也清”，把好事办实、实事办好。此外，要按照投资参股国有股权收益收缴管理办法的规定和国家农发办的要求，切实做好投资参股国有股权收益收缴工作。
（四）围绕提高工作绩效，加强资金运行全过程管理。一是合理确定绩效目标。以提高农业综合生产能力和促进农民增收作为土地治理项目和产业化经营项目的立项目标，坚持严格的专家评审立项制度。二是要促进绩效目标的实现。围绕实现绩效目标，不断完善投入机制，规范制度办法，创新开发方式，切实提高资金使用效率。三是加强对绩效目标的考核。对绩效目标的实现程度进行实地考核，完善项目竣工验收考评制度，考核资金使用情况、项目建设任务与主要经济技术指标完成情况、工程运行和管护情况等，同时认真做好后期项目监测评价工作。四是用好绩效考评结果。将绩效考评结果，作为资金分配、项目安排、工作考核的一个重要因素。同时，要进一步修订完善农业综合开发财政资金分配办法，提高资金分配的透明度，努力实现资金分配的科学、合理、公正、透明。
（五）以创新项目实施载体为前提，积极探索资金扶持新机制。通过开展委托持股试点，将部分产业化经营项目财政有偿资金转为参股资金补助给农民，通过合作组织代表成员农户持有股份、行使股权，监督龙头企业经营，使农民在产业化链条的终端环节分享利润，实现通过扶持农民专业合作组织来扶持农民、维护农民正当权益的目的。要积极扶持农民专业合作组织、“代耕”种田大户和企业改善农业生产条件，推进规模化经营。支持农民自愿组建农机合作社，实行股份制管理。试行农业综合开发投入到农机合作社的资金，按照成员农户的耕地面积，分摊作为农户的股本。通过机械化带动农业规模化、标准化、优质化和产业化，提高农业劳动生产率。
（六）提高人员素质，改进工作作风。围绕提高理财能力和管理水平，按照业务精通、开拓创新、求真务实、严谨高效的要求，努力造就一支高素质的资金管理队伍。要通过加强学习和培训，既熟练掌握资金和财务会计管理制度，也通晓项目管理办法；既具备丰富的财经知识，也具备必要的农业、林业、水利、管理、法律等方面的知识，不断完善知识结构，努力成为既懂资金管理又懂项目管理，既掌握财政理论又了解市场经济知识的复合型人才。要深入基层调查研究，详细了解资金和项目管理的实际情况，及时发现工作中存在的问题。不断增强服务意识，牢固树立严谨、务实、高效的工作作风。进一步明确业务分工，优化业务流程，完善岗责体系，把各项工作目标和任务分解到具体工作环节、岗位和人员，并加强督促检查。要加强党风廉政建设，严格遵守廉政纪律，确保农业综合开发资金安全、项目安全、干部安全。需要强调的是，今后所有从事农业综合开发财务会计工作的人员，都必须具有会计从业资格。这一关一定要必须把住。
同志们，我们所要奋力开拓的农业综合开发资金管理工作新局面，不是别的什么局面，那是真正实现了管理水平与管理效能同步提升、投入规模与使用效益大幅增长、开发成效与开发地位显著提高的新局面。让我们在党的十七大精神指引下，以改革创新的精神、奋发昂扬的斗志、严谨务实的作风、脚踏实地的工作，共同争取农业综合开发资金管理工作新局面的到来。这个新局面一定会到来！