农业综合开发是保障国家粮食安全的重要支撑，是促进农业可持续发展的重要举措，是推进农业规模化经营和社会化服务的重要途径。2009年至2013年，启东市争取国家农业综合开发土地治理项目财政总投资为 7936万元，治理面积9.6万亩，实施8个国家农业综合开发产业化经营财政补助项目，财政补助资金790万元。实施15个产业化经营贷款贴息项目，贴息资金859万元。通过农业开发项目扶持，大大改善了项目区农业基础设施条件，促进了农业结构调整，加快了农民增收步伐，农业综合开发工作成效明显。但在实施过程中也存在一些问题，必须引起高度重视，切实给予解决。
一、存在的问题及原因分析
（一）乡镇申报项目积极性高，但实施主动性差
各乡镇、村的干部群众普遍能认识到农业综合开发能通过改善农业生产条件提高农业综合生产能力的积极意义，而且实施农业综合开发项目能减轻镇村对农业基础设施投入的财政压力，所以申报项目的热情普遍比较高。农业综合开发土地治理项目推行项目法人制后，尽管名义上乡镇是项目的建设单位，但实际上项目选项、计划及工程招投标由农发部门负责，项目资金拨付执行县级报账制，由财政部门直接汇给施工单位，工程质量由监理单位负责。项目区乡镇在项目前期规划、中期监管、后期管护等环节，没有明确的职责定位，因此，主观上认为自己可有可无，客观上造成乡镇进退两可。而实施土地治理项目，标准化路、沟的配套，要占用部分集体土地、清理农民的树木或建筑、组织土源回填土方等等，这些工作需要项目区乡镇的支持与配合。但在项目实施过程中，大多数乡镇主动参与工作的积极性并不高，没有发挥应有的作用。
（二）农民整体素质不高，思想认识有偏差
启东市农村人才资源匮乏，农民文化素质较低对启东市农业发展影响日渐突出，全市劳动力资源中小学以下的占30%，适龄劳动力的技术素质与实际需求不相适应。随着工业化、城镇化的快速推进，农村劳动力转移继续呈明显加快趋势，农村高素质人才流失较快，尤其新生代农民工离农意识强烈，常年从事农业生产的劳动力呈现妇女化、老龄化趋势，农业劳动力素质结构性下降，与加快发展现代农业的格格不入。同时农民对农业开发思想认识上有偏差。启东农民长期受“小农”意识影响，主体作用没有显现。对农业综合开发土地治理项目，农民虽然普遍持积极欢迎的态度，但在“谁主体、谁投入、谁建设”上，对农业综合开发政策理解不透，重要性认识不够，特别是在资金安排上有过度依赖于政府部门的倾向;绝大多数农民还存在“不掏钱，怎么建都行；掏钱，什么事都不行”的严重思想误区，因此靠农民投工投劳，其政策推行难度较大，导致在项目建设过程中整体推进有困难。
（三）支农资金投入分散，产业规模效应不明显
近年来启东市争取上级各种支农资金项目逐年增多，支农资金投入的绝对量在大幅度增加，但目前支农资金分配的部门较多，农业、农发、水利、交通和国土等部门都通过各自这条线在安排项目资金，在资金分配和项目设置方面，部门之间职能交叉、各自为政，专项补助项目内容重复的问题十分突出。这种“条块分割”的分配体制，容易造成同一项目向多个管理部门要资金的现象，不仅投入重复，使用分散，而且不便于统筹管理，不能形成合力，起不到规模效应的作用。支农资金来源的分散，不利集中有限的财力、人力去培育主导产业。当前，我市大多数农业产业没有规模优势，其中蚕桑养殖规模连年下滑，苗木花卉业刚刚起步，规模还很小，效益还未显现，发展前景仍有待观察。此外，我市农产品品牌培育不够，在市场上知名度低，竞争力弱，靠出售原始产品维持生产经营，使产业效益大打折扣，影响产业规模扩张和层次提升。近几年通过努力，创建了“第六要素”、“京海申”、“金和”、 “新友”、“东疆乐”等农业品牌，但这些品牌知名度仅限在小范围内，与周边地区的品牌相比尚有不小差距，还没有真正形成品牌效应。
（四）龙头企业“龙头”作用不明显，合作社“合作”机制不健全
启东市农业龙头企业规模偏小，全市仅有省级农业龙头企业8家，南通市级农业龙头企业30家，国家级农业龙头企业还是空白，而且农业龙头企业主要集中在吕四港镇水产品加工区，一般乡镇还不多。农产品加工局限于水产品速冻、四青作物冷藏等领域，产品加工缺少深度，产品的系列化、多元化不够，从事农产品初级加工的比较多，从事精深加工的比较少，多数企业仍然停留在卖初级产品层次，产品的科技含量和附加值不高，抵御市场的风险能力不强。同时龙头企业联结带动力不强。该市大多数农业龙头企业习惯自我发展，“订单农业”和“公司+农户+基地”的经营模式还未能大范围推广，企业与农户的联结还不够紧，带动力还不够强，加工转化本地农产品的比率不高，相当部分农业龙头企业加工所使用的原材料来自外地。
农民专业合作社发展也存在较多问题，一是部分农民专业合作社成立动机不良。一些合作社成立的真正用意是利用国家扶助合作社的政策争取政府的项目资金，而不是想把合作社做大做强，带动农户共同致富，推动农业产业的发展，这种不健康的思想动机对合作社的发展带来了负面影响，农民也没有得到实惠。二是组织结构松散。不少合作社与成员之间利益联结不紧密，有的只是买卖关系，各干各的，往往是 “有利就合，无利就散”，谈不上“风险共担，利益共享”。三是运行不够规范。部分合作社没有完善的章程和管理制度，理事会、监事会名存实亡；部分合作社虽然制定了章程和管理办法，但流于形式，理事会、监事会活动很少，农民会员参与管理程度不高；部分合作社财务管理不规范，盈余分配不及时，资产被少数人占有或处置。
（五）土地流转进程缓慢，制约农业集约发展
家庭联产承包责任制和土地承包三十年不变的政策对于解放生产力、调动农民生产积极性起到了至关重要的作用，但现阶段由于农村年轻劳动力大多外出务工，农村大龄劳动力受恋土情结影响，土地流转积极性不高，流转规模较小，土地粗放经营较为普遍。目前全市累计流转土地37.62万亩，其中流转成片土地在100亩的只占35%左右，小规模、分散的土地经营现象仍较普遍。加上粮价、效益和农民对收益期望值不确定等因素，现行土地租赁期，一般在3-5年，导致地方对产业不能进行长期规划投入，机械化运作不能全面推广，土地难以实现集约化经营，土地、资金、技术、劳动力等诸多要素无法有效优化组合，阻碍了农民收入的增长。
（六）县级政府财政投入不足，群众筹资投劳难落实
随着长三角一体化加快推进，江苏沿海开发战略深入实施，特别是崇启大桥建成通车，启东的区位优势、资源优势、产业优势将进一步放大，集聚效应、辐射效应、裂变效应将进一步凸显，启东迎来了新一轮黄金发展机遇期。启东为加快工业经济的发展，近几年对基础设施建设投入较多，导致政府财政压力很大，一时难以顾及农业的发展，农业资金的投入以争取上级资金为主，县级政府财政投入不多。
农村税费改革后，启东村级集体资金来源主要以“一事一议”资金为主，农业综合开发农民筹资投劳也应按照村级“一事一议”的办法进行管理。但实际情况是启东的村级公益事业支出较多，如 “四位一体”村庄环境整治、建桥筑路、绿化植树、征兵入伍。“一事一议”资金有点入不敷出，从而增加了农业开发中农民筹资投劳的难度。
（七）招标采用最低价评标办法，工程不能正常推进
启东市土地治理项目建设工程招标评标办法采取最低价中标的评标办法，中标价一般比预算价下浮30%以上。启东市政府组建招投标中心以后，招投标中心为节省更多的财政资金，采取最低价中标的评标办法。南通其它周边县市工程中标价一般比预算价下浮15%左右。有的投标人通过恶意压价报价来达到中标的目的，利润一般比较薄，降低了中标人抗风险的能力，容易造成工程的失败。比如说有的中标人中途就放弃了，2012年启东市土地治理项目D2标输变电线路工程中标后，施工单位经仔细核算发现无利可图，就中途放弃了。有的则进度一拖再拖，2012年启东市土地治理项目有3个标段工期延期3个月以上。有的干脆偷工减料，近两年启东市土地治理项目中也多次发生这种现象。
二、加快农业综合开发的对策
一是项目规划由乡镇负责。项目乡镇是项目申报的主体，项目区的规划初步方案由乡镇负责，农发部门进行业务指导，使其建设内容既符合实际需要，又符合农业综合开发政策。二是项目实施由乡镇监管。由于项目乡镇靠近项目区，更便于工程的日常管理，项目乡镇要安排专人负责农发项目的管理实施，同时安排群众监督员对工程的隐蔽工程进行旁站记录，作为监理工作的补充。三是项目验收由乡镇参与。项目乡镇和农发局、财政局、中介机构一起参与项目的竣工验收，这样乡镇对工程管理才有话语权，这有利于发挥乡镇的积极性，也便于乡镇对工程的管理。
一是做好宣传，让农民成为开发主角。以加强农业综合开发政策宣传为突破口，解决农民思想认识问题，让广大农民了解、支持、参与农业开发。二是做好引导，让农民成为开发主力。要运用利益引导机制激发农民参与项目建设的激情。在项目规划、立项时，对群众有积极性的、优先扶持。创新扶持方式，利用开发资金的引导作用，吸引农民投资建设农业项目，扩大财政资金投资效应。三是做好平台，让农民成为开发主体。要完善以农民为主体的开发运行机制，搭建平台，每个项目实施，要主动让农民参与项目规划、建设和运行的全过程，让农民对农业综合开发项目建设充分享有知情权、参与权和监督权，真正发挥农业综合开发的主体作用。
启东市政府要从“产业特色、分布范围、发展环境、经济贡献”等四方面综合分析出发，适时组织开展对现有农业产业发展现状及前景的论证，区分县域主导农业产业和区域主导农业产业，选择若干效益高、前景好、能真正带动一方农民创业增收的产业，在政策上给予倾斜，真正将之做大做强。同时，要切实提高支农资金的使用效益，在确定县域主导产业的基础上，科学、合理地编制好支农项目建设规划，要本着“在规划内申报项目，在申报前整合项目，以项目整合资金”的原则，坚持“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功”的指导思想，在一定时期内，集中财力扶持出若干具有相当规模效应的农业主导产业。要充分发挥农业综合开发整合支农资金和橇动社会资本的杠杆作用，依托项目，发挥优势，搭建农业基础设施建设和农村产业经济发展资金整合平台，引导和带动各类涉农资金集中投放于项目区，实施全方位开发建设。做大做强农业开发，大幅提高项目建设规模和效益。通过投入机制的创新，逐步形成多元化、多层次、多渠道的农业综合开发投入格局，着力打造特色农业集聚区和现代农业示范区。
没有农产品深加工业的发展，传统农业就难以获得突破和提升。一方面启东市政府和有关部门要加大农业龙头企业的引进和本地农业企业的扶持力度，围绕本地优势农产品，出台政策重点鼓励发展四青作物、瓜果蔬菜、水产品等农产品深加工企业，形成与启东优势农产品相适应的加工业布局。另一方面政府要创造条件推动农业企业与专业合作社对接，引导专业合作社和专业大户入股龙头企业，与企业结成更加紧密的利益共同体，共享发展成果。要完善农业综合开发等涉农部门专业合作社扶持办法，明确扶持奖励条件，从严管理政府项目资金，充分发挥项目资金的作用。要对现有合作社进行全面梳理，培育一批名副其实的示范合作社。要积极培养本土农业人才，努力使每个农民都掌握一两门农业先进适用技术，每个村都有一批科技示范户。此外，要用产业联动的理念抓农产品深加工，把发展农产品深加工和发展生态旅游特别是观光农业结合起来，引导农业企业开发适合游客携带的小包装、精包装的农产品，将农副产品转化成旅游产品，提高农副产品附加值，增加农民收入。
土地流转是实现农业规模经营发展的重要途径，是发展现代农业、建设社会主义新农村的“助推器”，要进一步发挥农业综合开发优势，大力促进农村土地的有序流转。一是发挥农业综合开发改善基础设施、注重综合配套的优势，推进土地流转。二是发挥农业综合开发推进结构调整、培植优势产业的优势，推进土地流转。三是发挥农业综合开发扶持龙头企业、发展农业产业化的优势，推进土地流转。四是发挥农业综合开发搭建资金平台、吸引社会闲散资金的优势，推进土地流转。五是发挥农业综合开发扶持农民专业合作经济组织、提高农民组织化程度的优势，推进土地流转。
2012年底启东高标准农田占比41.8%，到2016年要达到60%才能达到现代化指标，每年要递增4.6%才能实现这个目标，也就是每年要治理面积4.7万亩以上，要完成这个目标光靠农业综合开发部门争取资金搞土地治理是不够的。一方面农发部门要积极争取项目资金，每年争取2.5万亩以上治理面积指标，另一方面随着前几年启东市对工业基础设施的投入，未来几年启东工业将进入产出期，对财政将贡献更多份额，启东市的财力将有明显增长，2012年启东完成财政总收入123.35亿元，其中，公共财政预算收入52.21亿元，在全省49个县市排名中位列第九。2013年启东市财政收入的目标任务是财政总收入139.38亿元，同比增长13%。其中，公共财政预算收入58.48亿元，增长12%。启东市将有能力对农业加大投入。2012年海门市政府本级财政拿出3000万元，按照农业综合开发项目管理的模式进行土地治理项目的实施，提高高标准农田占比3%，启东市政府也要按照这个模式加大对高标准农田的投入，每年县级财政拿出2500万元以上用于高标准农田的投入，治理面积2.2万亩以上，提高高标准农田占比2%以上，这样到2016年才能达到高标准农田占比60%。同时启东乡镇的财力也将明显好转，对农业综合开发土地治理项目投工投劳按照苏南一些地区的模式，由镇财政出支，直接将10%的自筹资金打入农业综合开发财政专用账户用于项目建设，这样有利符合中央对农民“多予、少取、放活”的政策，有利于减轻农民负担，提高农民搞好项目的积极性，确保项目顺利推进，提高项目建设标准。
启东农发、财政部门要及时向市政有关领导反映，讲清最低价中标的危害性和对农发项目管理带来的弊处，争取市领导的支持和理解。同时向上级农发主管部门建议出台针对农业综合开发工程的合理的招投标评标办法。争取土地治理项目采取合理低价中标，中标价比预算价下浮20%左右。这样工程的利润相对合理，施工单位在施工过程中也舍得投资，当然农发部门也要加强对监理单位和施工单位的监管，确保工程质量。